Sobre las mutaciones

Mi Opinión sobre las mutaciones; Las Mutaciones Constitucionales: los tribunales constitucionales, interpretan la norma constitucional adaptada a la realidad actual. Esto nos quiere dar a entender que su fin no es cambiar la norma y su proceso como están establecidas este sería el fin de la reforma constitucional y este no es nuestro caso. La mutación se consideraría la etapa previa a la reforma, esta busca realiza un cambio al margen del procedimiento de reforma, el texto constitucional no presenta modificación alguna, queda intacto, invariable. En palabras más simples su fin es cambiar el contenido de la norma sin alterar su texto o su redacción.

Resumen de Sentencia de Inconstitucionalidad. 77-2013/97-2013

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las diez horas del día catorce de octubre de dos mil trece. El presente proceso fue iniciado por los ciudadanos José Roberto Rugamas Morán (Inc. 77-2013) y Oscar Oswaldo Campos Molina (Inc. 97-2013) mediante demandas en las cuales piden que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo n° 101, de 21-VIII-2012, publicado en el Diario Oficial n° 155, tomo n° 396, de 23-VIII-2012 (en lo que sigue: "DL n° 101/2012"), por el que se eligió al abogado José Salomón Padilla como Presidente de la Corte Suprema de Justicia (en adelante: "CSJ"). Según tales demandas, el Decreto Legislativo impugnado contraviene los arts. 85 inc. 1° y 176 de la Constitución.

A.   Con respecto al primer motivo, los peticionarios alegaron, con argumentos similares en ambas demandas, que el objeto de control propuesto contraviene el art. 176 Cn. Al respecto expresaron que, de acuerdo con el art. 131 ord. 19° Cn., la Asamblea Legislativa tiene a su cargo las elecciones de segundo grado, atribución que se resume en la acción de seleccionar, de entre una lista, al candidato que por su perfil personal y profesional coincide con el exigido al funcionario que corresponda. Agregaron que el art. 176 Cn. establece los requisitos para ser Magistrado de la CSJ, entre los cuales se encuentra la "competencia notoria", la cual entienden como un concepto jurídico indeterminado que requiere ser dotado de contenido por la legislación o por la jurisprudencia. Pero como el legislador no lo ha concretado en ninguna disposición legal, aseguraron que esta Sala es la que debe hacerlo.

B.   Por otra parte, los actores sostuvieron que el objeto de control contraviene igualmente los arts. 85 inc. 1° y 176 Cn. Sobre esto manifestaron que el gobierno de El Salvador es republicano, democrático y representativo (art. 85 inc. 1° Cn.). En este sentido, el país se concibe como una república democrática, uno de cuyos pilares es el equilibrio en el ejercicio del poder político por medio de la independencia de los Órganos del Gobierno. En el caso del Judicial, el equilibrio en el ejercicio del poder implica dotarle de independencia estructural y funcional para llevar a cabo su papel en el entramado institucional democrático. Esta independencia, en su dimensión negativa, se entiende como el grado de autonomía necesario para que los jueces se pronuncien sobre las decisiones políticas, sin interferencias de ningún tipo. Agregaron que la Constitución proclama la independencia judicial y plantea un diseño institucional por medio del cual busca el "aislamiento" del poder judicial de todo tipo de influencias indebidas por parte del poder político, de tal manera que se le asegure la participación que le corresponde en la toma de decisiones políticas. En los regímenes democráticos la capacidad de control del Órgano Judicial sobre el poder político "debe ser alta".

C.   Finalmente, expresaron que no han argüido ninguna razón que justifique la inconstitucionalidad de los arts. 3 y 4 del DL n° 101/2012. Pero a su juicio ello responde al hecho de que, de invalidarse el art. 2 del Decreto relacionado, tales disposiciones deben invalidarse por conexión. Este último precepto es el que establece que el abogado José Salomón Padilla se elige como Magistrado de la CSJ. 2. En las demandas reseñadas los actores hicieron dos peticiones. La primera hacía referencia a que se declarara la inconstitucionalidad de los arts. 2, 3 y 4 DL n° 101/2012, con base en los argumentos resumidos anteriormente; y la segunda, a la recusación del Magistrado Presidente de esta Sala, José Salomón Padilla.

La mutación existe en los arts. 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo n° 101, de 21-VIII-2012, publicado en el Diario Oficial n° 155, tomo n° 396, de 23-VIII-2012 (en lo que sigue: "DL n° 101/2012"), por el que se eligió al abogado José Salomón Padilla como Presidente de la Corte Suprema de Justicia (en adelante: "CSJ"). Según tales demandas, el Decreto Legislativo impugnado contraviene los arts. 85 inc. 1° y 176 de la Constitución.

Opinión sobre las mutaciones

En ocasiones nos encontramos con situaciones en las que una Constitución mantiene su texto original, pero este se "lee" o aplica de una manera distinta a su sentido literal. La norma constitucional ya no será tanto el texto escrito cuanto la que resulte de otra forma de entenderlo y aplicarlo. Como las Constituciones surgen con vocación de perennidad y como símbolo de un determinado régimen político, no resulta lógico someterlas a un proceso continuo de reformas sino que también cabe la posibilidad de entenderlas de otra manera conforme se han ido alterando los contextos por el devenir del tiempo histórico.

Las mutaciones exactamente eso la mutación  constitucional tiene como nota característica el hecho que debido a que se realiza un cambio al margen del procedimiento de reforma, el texto constitucional no presenta modificación alguna, queda intacto, invariable. Se trata, pues, de modificar el contenido de la norma sin alterar su texto, es decir, cambiar el contenido de la norma sin que se cambie o altere su redacción.

Lo curioso de este fenómeno es que no se hace bajo los mecanismos formales que la misma constitución establece para el cambio, sino que utiliza otros mecanismos al margen del ordenamiento jurídico constitucional, quizás opere por un cierto grado de temor de los agentes de cambio de utilizar mecanismos formales, o por una simple práctica política que al margen de lo jurídico, del derecho, opera de hecho, de facto. Sea cual sea su naturaleza, la realidad es que se produce y entra en gran contradicción con el significado de una norma jurídica constitucional, al no utilizar los canales y mecanismos previamente establecidos.

Resumen de la sentencia de Inconstitucionalidad 1-2010/27-2010/28-2010

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las catorce horas con quince minutos del día veinticinco de agosto de dos mil diez.

Los presentes procesos acumulados han sido promovidos: el primero –1-2010–, por los ciudadanos Ramiro Peña Marín y Wilmer Humberto Marín Sánchez, ambos abogados y de este domicilio, y los restantes –27-2010 y 28-2010–, por el ciudadano Enrique Borgo Bustamante, abogado, del mismo domicilio, a fin de que este Tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicios en su contenido, de los arts. 2 y 6 del Decreto Legislativo n° 167, de 6-XI-2009, publicado en el Diario Oficial nº 233, Tomo 385, de 11-XII-2009, que contiene la Ley de Presupuesto para el ejercicio financiero fiscal 2010 (LP 2010), y art. 45 inc. 2° del Decreto Legislativo n° 516, de 23-XI-1995, publicado en el Diario Oficial nº 7, Tomo 330, de 11-I-1996, que contiene la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado (LOAFI), por supuesta contradicción con los arts. 86 inc. 1°, 131 ord. 8º, 167 ord. 3º,227 inc. 1° y 229 Cn.

En El Salvador –expusieron– la Constitución ubica a los tres Órganos fundamentales del Estado en un plano de igualdad y, habida cuenta de que el sistema de gobierno es “presidencialista”, tanto los titulares del Legislativo como los del Ejecutivo son funcionarios de elección popular, por lo que cuentan con legitimación democrática directa y representan al pueblo. Esta legitimación de los diputados es el fundamento de la reserva de ley en materia presupuestaria.

Según el art. 229 inc. 1° Cn., se observan las siguientes reglas: el Órgano Legislativo debe establecer las formalidades para que el Ejecutivo efectúe las transferencias; el único tipo de transferencias que la Constitución autoriza al Ejecutivo es entre partidas de un mismo ramo; la atribución del Órgano Legislativo se limita a establecer las formalidades para efectuar este tipo de transferencias y carece de competencia para autorizar al Ejecutivo a realizar transferencias de otro alcance.

Agregaron que la Constitución le confiere al Legislativo la potestad adicional de establecer en la Ley de Presupuesto que ciertas partidas son intransferibles, lo cual complementa su ámbito de control.

En lo que respecta a la transferencia entre partidas de distintos ramos que trasciendan tanto la limitación cualitativa como la cuantitativa, afirmaron que, tratándose de una reforma al presupuesto, es competencia de la Asamblea Legislativa –art. 131 ord. 8° Cn.–

Siendo que el presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública debe contar con la forma de ley –aseveraron–, salvo la excepción del art. 229 Cn., le es aplicable lo dispuesto en el art. 142 Cn. Consecuentemente, la potestad de reformar el presupuesto, excediendo los límites de las especialidades cualitativa y cuantitativa, es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa y ésta no puede delegar dicha potestad.

Mediante los arts. 2 y 6 de la LP 2010 –expusieron–, la Asamblea Legislativa le estableció funciones al Ministerio de Hacienda que no estaban contempladas en el

Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo (RIOE), ni lo están ahora. Al decretarse esas dos disposiciones –aseguraron– se ha violado la Constitución, ya que, tal como lo ha establecido este Tribunal, la atribución de funciones a un órgano de la Administración Pública es un aspecto relativo a la organización interna del Órgano Ejecutivo, en virtud del principio de separación e independencia de órganos –art. 86 Cn.–

En virtud de lo anterior, se concluye que el art. 45 inc. 2º de la LOAFI, contradice el principio de reserva de ley en materia presupuestaria, consagrado en el art. 131 ord. 8º Cn., en conexión con los arts. 86 inc. 1º, 167 ord. 3º párrafo 2º, 227 y 229 Cn., y así deberá declararse en esta sentencia.

Considera esta Sala que la declaratoria de inconstitucionalidad del art. 45 inc. 2º de la LOAFI, requiere que la Asamblea Legislativa dicte una nueva normativa, a fin de que queden claramente establecidos en dicha ley, los requisitos y parámetros bajo los cuales se regirán las aprobaciones de transferencias entre partidas de distintos Ramos que el Órgano Ejecutivo le solicite a la Asamblea Legislativa. Ello con el objetivo de lograr un equilibrio entre, por un lado, la eliminación del uso discrecional, arbitrario y secreto de los recursos asignados por la Asamblea Legislativa; y por otro lado, posibilitar la gestión eficaz y eficiente de dichos recursos al Ejecutivo como director de las finanzas públicas (art. 226 Cn.).Los arts. 2 y 6 de la LP 2010 –siguiendo una costumbre legal– exoneran de la intervención y aprobación legislativa a las modificaciones del gasto público, específicamente, las transferencias entre partidas de distintos Ramos y las asignaciones, a que se refiere el art. 6 de la misma ley. Es decir que, si bien es el Legislativo el que

“aprueba” dichas reformas, lo hace hacia futuro, o sea, sin saber qué es lo que está aprobando. Ello encaja perfectamente en la idea de “deslegalización”, que no sólo es una violación al principio de indelegabilidad de funciones (art. 86 inc. 1º Cn.), sino que vulnera el concepto de reserva de ley en su dimensión de principio de especialidad, que exige la determinación precisa de los montos asignados, el destino final de la transferencia y la finalidad de la misma, cuyas reformas solamente corresponde aprobar a la Asamblea Legislativa.

En razón de lo anterior, se concluye que los arts. 2 y 6 de la LP 2010, contradicen elart. 131 ord. 8º Cn., en conexión con los arts. 86 inc. 1º, 167 ord. 3º párrafo 2º, 227 y 229Cn., en la medida en que autorizan la modificación de los montos predeterminados por la Asamblea Legislativa, el destino final de la transferencia y la finalidad de la misma, entre distintos Ramos de la Administración, así como la asignación de los excedentes de los ingresos previstos –con los que se aprobó inicialmente el presupuesto–, todo lo cual es atribución exclusiva del Órgano Legislativo.

Como consecuencia de los anteriores pronunciamientos, el legislador queda inhabilitado para replicar el contenido de los artículos declarados inconstitucionales en esta sentencia, en las leyes o disposiciones futuras sobre la materia.

Desde mi punto de vista la mutación consiste en que los art. 2 y 6 de la ley de presupuesto para el ejercicio financiero fiscal 2010 publicada en el Diario Oficial  n°233,  Tomo 385 del 11 de diciembre de 2009 y el art. 45 inc 2°de la Ley Orgánica de la administración financiera del Estado publicada en el Diario Oficial  n° 7, tomo 330 del 11 de Enero de 1996 son inconstitucionales por vulnerar el principio de reserva de ley presupuestaria en su dimensión de especialidad cualitativa y cuantitativa consagrada en el art. 131 ordinal 8° Cn. en relación con los art 86 inc. 1°, 167  ord. 3° párrafo 2°, 227 y 229 Cn.

Opinión del proceso de reforma constitucional

Como equipo analizamos cómo ha evolucionado el proceso de reformas constitucionales a través del tiempo y opinamos que  aunque en un principio las Constituciones nacen con vocación de inmutabilidad, las Constituciones son hijas de su tiempo; es decir, la Constitución perdurable no existe, ni ha existido, ya que las Constituciones deben adecuarse a la cambiante realidad de cada momento histórico. Por ello, se hace necesario prever en la propia Constitución los mecanismos de su reforma.

Históricamente el problema de la reforma está ligado al de Constitución escrita y rígida; es una de las garantías constitucionales para asegurar la supremacía de la Constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico.

La fijación en el propio texto de un procedimiento especial de reforma, distinto del legislativo ordinario, subraya la vocación de permanencia y estabilidad en el tiempo y la solemnidad que debe revestir la modificación de la norma suprema; se tratan de evitar tanto una excesiva facilidad que pudiera poner en peligro la estabilidad del Estado, como una excesiva rigidez, que vuelva imposible la reforma.

Además deben de tenerse en cuenta los fines que persigue la reforma como por ejemplo adaptar la realidad jurídica a la realidad política; colmar lagunas; preservar la continuidad del Estado

Podemos decir entonces que desde 1983, pasando por 1991 hasta este día, la Constitución sigue siendo el escudo por medio del cual algunos sectores se defienden y otros reclaman derechos. Tres décadas tiene de vida la máxima ley del país, varias generaciones han estado bajo su cobijo, pero los tiempos avanzan y las realidades son cambiantes, existen suficientes razones para analizar su vigencia, en el vigésimo tercer aniversario de la Firma del Acuerdo de Paz, que hizo importantes reformas a la Constitución, es un espacio propicio para discutir las nuevas reformas que exige la nueva realidad.