4. La Mutación Constitucional

Cuando se producen cambios, transformaciones y estos se incorporan a la Constitución formal mediante el procedimiento establecido en la misma, estamos frente a la reforma Constitucional, tal como acabamos de considerarlo, pero si dichos cambios ocurren  y no se introducen en el texto constitucional, permaneciendo éste intacto, cabe hablar de mutación constitucional, siendo esta última más frecuente que la reforma en los estados que tiene Constitución Escrita. Por lo que si se quiere realmente conocer el desarrollo de la vida constitucional de un Estado, es necesario, de acuerdo a Biscaretti di Ruffia “también tener presentes las múltiples modificaciones no formales de las normas constitucionales que siempre suelen tener lugar en medida más o menos acentuada, según los diversos ordenamientos”.

En la teoría constitucional tradicional por mutación se entienden los cambios y transformaciones reales que se operan en la Constitución material sin que se produzca modificación en el texto de la Constitución.

El concepto de “mutación constitucional” se utiliza hoy en un sentido amplio y en un sentido estricto. En el primer sentido –que es el más vinculado con el criterio tradicional- hay mutación cuando existe contradicción entre la constitución y la realidad constitucional. Un sector de la doctrina ha expresado que este fenómeno, con ser interesante, no ofrece utilidad primaria para el constitucionalista, ya que lo que cambia no es el contenido de la Ley Fundamental, sino que otra cosa. En el concepto estricto de mutación constitucional hay que considerar aquellos casos en los que las normas constitucionales sin cambiar su texto cambian de contenido, es decir reciben una significación diferente; también aquellos en los que manteniendo su letra inalterada, cambian o pierden su fuerzan normativa. La fuerza normativa depende de la efectividad, es decir que sea cumplida o aplicada la norma en caso de violación; como de la eficacia, que es el fenómeno de que logre el propósito para el que fue dictada. En el concepto estricto no cabe admitir los casos aceptados por la doctrina tradicional, en los cuales la realidad se impone a la norma, porque ellos representan violaciones de la Constitución. En resumen, se entiende que hay mutación constitucional en sentido estricto cuando, sin que pueda hablarse de inconstitucionalidad, la norma fundamental, conservando su texto, cambia su significado, o pierde su fuerza normativa.

Las mutaciones pueden ocurrir:

1.     En virtud de la expedición de actos propios por parte de los órganos estatales. Siendo en este caso las mutaciones constitucionales:

 

a.     De carácter normativo (Leyes, reglamentos, etc.).

Estos actos normativos son de menor eficacia que las normas formalmente constitucionales, sin embargo las leyes de ejecución de las disposiciones constitucionales asumen una gran importancia. Las normas de la constitución no pueden jamás regular en detalle la materia constitucional, por lo que necesariamente deben apoyarse en las normas legislativas ordinarias, ya sea refiriéndose a ellas de manera expresa, o por el contrario aludiéndolas sólo implícitamente.

Ahora bien, en tales casos las normas legislativas, expedidas con frecuencia a gran distancia de tiempo de la formulación de la Constitución y por lo tanto, a instancia de fuerzas políticas que suelen ser notablemente diversas, pueden llegar a cambiar muy sensiblemente el contenido original de las normas constitucionales.

Sin embargo no cabría en estos casos hablar de inconstitucionalidad de esas leyes, porque ha habido una remisión expresa de parte de la Constitución. Ejemplos los encontramos a lo largo de nuestra Constitución, para el caso el Art. 2 inciso 3ro. donde se establece la indemnización, “conforme a la ley”; el Art. 5 incisos 1o. y 2o. En lo relativo a la libertad de tránsito, la cual se limita en los casos en que la ley establezca y la libertad de domicilio y residencia que puede ser limitada por mandato de autoridad judicial, en los casos especiales y mediante los requisitos que la ley señale.

En relación a las leyes de ejecución de la Constitución es necesario recordar, conforme a Biscaretti, otro fenómeno y es la posible y persistente inactividad del legislador ordinario, que al no expedir las normas de aplicación previstas, impide, en sustancia, la realización efectiva de no pocas disposiciones del texto constitucional, aunque estas últimas continúen subsistiendo  sólo en el documento constitucional, en el cual han sido enunciadas. Tal es el caso, del Art. 40 inciso 2o. en el cual se establece un sistema de formación profesional para la capacitación y calificación de los recursos humanos, dejándose una ley la regulación de sus alances, extensión y forma en que el sistema debe ser puesto en vigor, sin embargo a la fecha no existe legislación ordinaria que lo haya desarrollado.

Biscaretti, nos habla además de las leyes de los reglamentos parlamentarios con peso decisivo en relación al funcionamiento concreto del Órgano Legislativo.

 

b.     De naturaleza jurisdiccional (sentencias, especialmente en el campo del control de la constitucionalidad de las leyes).

Las sucesivas interpretaciones judiciales de las diversas normas de la Constitución pueden terminar, con frecuencia por cambiar profundamente su significado. Este fenómeno ocurre, entre otras cosas, porque, como ha dicho Manuel García Pelayo toda norma escrita se manifiesta a través de palabras y la palabra, en una lengua viva, no es una forma con un contenido fijo. La vida de una lengua no se manifiesta solamente en la creación de nuevas palabras, sino también en la integración de nuevos pensamientos o en la sustracción de los antiguos a las palabras existentes. En adición a lo anterior ocurre que la constitución incluye un buen número de conceptos jurídicos indeterminados, normas abiertas, clausulas supuestamente vagas, tales como democracia, orden público, vida, familia, interés social, pluralista, etc. Estos conceptos que no son privativos de texto constitucional pero sí más numerosos que en otro tipo de normativa, han facilitado el acomodo de la Ley Suprema a una realidad cambiante.

 

2.     En virtud de hechos:

 

a.     De carácter jurídico como la costumbre.

 

b.     Simplemente de naturaleza político-social, tales como las normas convencionales o de corrección constitucional o las simples prácticas.

En razón de la interpretación constitucional, asignada típicamente a los tribunales de orden constitucional, surge en derecho la figura de la mutación. Es decir, la posibilidad de adaptar al hoy, el texto expreso de las normas constitucionales. Se trata de un fenómeno propio de lo dinámica que es, de por sí, la misma norma suprema.

 

Las mutaciones constitucionales responden a un quehacer jurídico que busca describir el cambio de significado o sentido de la Constitución sin que se altere la expresión escrita; refiere de igual manera a los cambios constitucionales por mecanismos o instrumentos diferentes a los de reforma formal de la Constitución

Política. Tal opción de aplicar un medio diferente al formal, surge al constatarse que la rigidez constitucional, en muchos casos, constituye una garantía insuficiente para asegurar la fuerza normativa de la Carta Magna. En ese tanto, Laband destaca que aunque las Constituciones son normas jurídicas en sentido estricto, la acción del Estado puede transformarlas sin necesidad de su modificación formal. De esa manera, se observa que al procurarse un conocimiento preciso y definido de la Constitución, se encuentra, por un lado, que contiene disposiciones numerosas de significado subordinado y pasajero, de escaso interés para la de la población, y por el otro, la esencia real del derecho del Estado plasmada en la Constitución en cuanto puede experimentar una modificación radical y significativa sin que el texto constitucional vea alterada su expresión escrita.

La mutación constitucional ha venido desempeñando un papel clave en el funcionamiento del Estado de derecho. En los ordenamientos jurídicos con constituciones más o menos rígidas se ha convertido en un relevante instrumento de adaptación. Incluso ha llegado al punto de convertirse en una válvula de escape cuando la presión por cambios constitucionales no tiene frutos en el órgano legislativo. Ante los procedimientos gravosos de la reforma, la mutación se muestra práctica y expedita.

Es evidente que la mutación no es omnipotente. Posee límites, es decir hay ámbitos que le están vedados. En primer término, está claro que la mutación no puede ser de tal magnitud que transforme por completo la constitución, por poner un caso extremo; y de igual manera no es admisible que la mutación opere sobre las cláusulas pétreas, porque el constituyente ha decidido proteger esas materias. La realización de este último caso es más probable que el otro y conviene por tanto estar prevenidos de esa importante restricción. Sería aceptable una mutación solo si su finalidad es ampliar la cobertura de tales cláusulas.